无公害农产品全过程管理和关键控制点分析及地方检测和管理机制研究

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项目代码 : KT0502   完成单位 : 北京市农林科学院农业科技信息研究所  
      研究人员 : 孙素芬、杨子江、张峻峰、曹承忠、于峰、刘月仙、齐福全、张一帆
      一、无公害农产品全过程管理的基本理论
    （一）无公害农产品的内涵
    1、无公害农产品的基本概念
    无公害农产品是指：“产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经认证合格获得认证证书并允许使用无公害农产品标志的未经加工或者初加工的食用农产品。”
    2、无公害农产品的特点
    同有机农产品、绿色产品相比，无公害农产品具有以下主要特征：
    （1）层次范围不同。无公害农产品是第三层次的安全食品，主要包括食用农产品及初加工品。
    （2）采用的标准不同。无公害农产品的产品标准、环境标准和生产资料使用准则为强制性国家及行业标准，生产操作规程为推荐性国家行业标准，部分指标等同于国内普通食品标准，部分指标略高于国内普通食品标准。
    （3）允许使用的农药化肥残留不同。无污染、安全、农药和重金属均不超标的农产品及其加工产品均可以成为无公害农产品。
    （4）使用不同的标志。无公害产品各个国家、地方、部门有不同的标志。
    （二）无公害农产品的全过程管理
    1、无公害农产品全过程管理的基本内涵与重要意义
    无公害农产品全过程管理是指为了保证农产品安全质量和提高经济和社会福利，按照政府和行业有关无公害农产品的法律、法规、操作规范等要求，对产地环境、投入品、生产加工、包装贮藏、销售消费等“农产品链”的全过程实施科学、合法的安全质量管理。
    2、农产品全过程管理的基本原则
    （1）以科学为基础的原则。
    （2）当前与长远相结合的原则。
    （3）全过程监管的原则。
    （4）预防原则。
    （5）可追溯性原则。
    （6）透明原则。
    （三）HACCP理论的基本原理
    1、HACCP的定义及其理解
    HACCP是指对食品安全危害予以识别、评估和控制的系统化方法。HACCP又叫危害分析和关键控制点（Hazard Analysis and Critical Control Point, 简称HACCP）是指对食品安全危害予以识别、评估和控制的系统化方法。
    2、HACCP的核心内容与基本原理
    HACCP核心内容包括：分析有害物的有害性，确定关键点及预防处理办法，建立关键点控制限阈，监测和控制每一关键点，生产线上的补救措施，对生产程序控制点进行修正和校准，记录、存档和签名。它是一个系统的、连续性的食品卫生预防和控制方法。
    二、国外无公害农产品全程管理的经验与教训
    （一）欧盟食品安全的主要做法
    欧盟关注食品安全问题主要从二个方面入手。其一制定食品安全运作的管理机制，其二是完善农产品生产与销售安全管理体系。
    1、欧盟的食品安全运作的管理机制
    （1）完善的管理体系:由欧盟食品安全管理局和政府或组织间的纵向和横向管理监控体系构成。
    （2）全面的标准体系与法律法规
    近年来陆续制订了20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。
    2、欧盟农产品全过程（生产与销售）的安全管理体系
    （1）农产品生产与加工环节的管理
    产地环境管理。从法律上规定了各种有毒重金属在食品中的最高含量。
    农业投入品管理。采取欧盟的监测机构对农产品（食品）进行农药残留检测和行业协会等自律组织进行自查两种方式确保投入品德安全。
    产中的农产品质量监管：推出了良好生产实践指南（相当于我们的标准化生产规程），农户只要按照指南进行生产即可。
    产后加工环节的质量监管：加大四个主要环节的监管。即：企业的标准化生产环节、企业应用HACCP系统环节、企业执业资格注册环节和特殊产品的有机认证环节。
    (2)市场管理环节
    农产品的包装管理：包装管理的目标是确保各种各样的食品包装符合规定。
    农产品标识管理：农产品标识管理的主要目标是为消费者提供详细的信息。
    农产品追溯制度： 采取农产品追溯制度有利于确定农产品的身份、历史和来源，增强通过生产和销售链追踪产品的能力，是产品质量安全管理体系成功的要素之一。该制度有以下五方面的主要要求。
    （3）市场准入制度：
    为了提高本地区农产品的质量安全和国际竞争水平，欧盟限制外部农产品进入欧盟市场，各成员也限制其他国家的农产品进入本国市场。
    （二）美国确保无公害农产品安全的主要做法
    1、美国保障农产品（食品）安全的法律体系：
    美国国内6400多个法律法规涉及农产品生产、加工和市场各个环节的方方面面，形成一个完整的法律保障体系。
    2、统一的食品安全管理机构
    美国由“总统食品安全管理委员会”来协调，食品药物管理局（FDA）、食品安全检验署（FSIS）和动植物卫生检验署（APHIS）及美国环境保护署（EPA）等12个部委的管理机构以及隶属于各州的地方和州政府食品安全机构负责。
    3、保障食品（农产品）安全的主要措施
    （1）食品召回制度：
    食品召回制度，是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更换、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。
    （2）专家参与制度
    专家向广大的消费者开展安全知识培训并为政府提供大量的技术咨询和合作研究服务。
    （3）先进快速的检测手段
    美国依靠其强大的经济作后盾，对食品安全的快速检验、检测手段进行了研发，研制出了许多实用的快速检验检测设备和方法手段，并用于对农产品的安全检测检疫当中。
    （4）社会与舆论的监督
    （三）其他国家的主要做法
    1、日本
    日本的食品安全委员会主要对食品危害进行评估和预测，其结果直接向首相报告。其次，《食品安全基本法》为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素。第三，严格的市场准入规则；第四，实行农产品身份证制度。
    2、韩国：
    韩国已建立完整的质量安全保证体系并执行严格执法与严厉的处罚制度。
    （四）主要经验
    1、通过法律作后盾给与保障
    2、严格的追溯制度和处罚机制是食品安全实现的重要保证
    3、这些国家农产品生产者具有较高的素质和信誉传统
    4、完善的管理体系
    三、无公害农产品生产全过程管理关键控制点
    （一）生产环节的主要关键控制点
    1、无公害畜产品在生产环节的主要关键控制点（以猪肉生产为例）
    （1）种质及饲养管理模式；（2）动物疫病控制；（3）饲料质量控制；（4）水质控制；（5）药物筛选。
    2、蔬菜与果品在生产环节的主要关键控制点
    （1）投入品关键控制点；（2）蔬菜与果品在产地生产环境管理方面的关键控制点；（3）蔬菜与果品田间生产关键控制点；（4）蔬菜与果品收获后处理关键控制点；（5）生产人员的管理体系关键控制点：包括地块档案、收获记录和收获后处理记录、安全培训和指导等主要内容。
    3、水产品在生产环节的主要关键控制点
    （1）投入品关键控制点：包括渔药、促生长剂、化学消毒剂、麻醉剂使用控制关键点。
    （2）水产品在产地生产环境管理方面的关键控制点：包括农药、重金属、微生物、寄生虫、河豚毒素和贝毒等控制点。
    （二）加工环节的主要关键控制点
    无公害农产品加工企业在硬件方面的关键控制点是：改造添置厂房设施，生产加工设备，检验仪器；在“软件”方面的关键控制点是：建立质量安全卫生管理体系与组织机构，突出食品生产过程和非生产过程的质量安全卫生控制程序，防止在原料采购、生产加工、包装、储藏、运输中污染食品。但总体分析而言，在加工环节，要严格按照工业化大生产的标准化规程来组织农产品的加工。
    1、无公害农产品加工环节的一般关键控制点
    （1）厂区环境卫生控制程序
    （2）生产设施、设备、工器具的表面清洗、消毒控制程序
    （3）原辅料质量卫生控制程序
    （4）生产加工过程中卫生控制程序
    （5）生产用水（冰）质量监控程序
    （6）包装质量卫生控制程序
    （7）产品储存和运输卫生控制程序
    （8）员工培训程序和个人卫生守则
    （9）化学药品及防虫、蝇、蚊和防鼠控制程序
    （10）质量检验化验程序
    2、加工环节无公害农产品标准化管理的关键控制点
    从以上无公害农产品加工环节关键控制点的描述和分析可知，农产品加工环节必须严格按照工业化的标准化生产方式，主要关键点包括：
    （1）所有农产品或食品加工企业必须全部在工商注册，取得营业执照；
    （2）所有的经过加工的农产品必须有严格的标识管理才能进入市场（名称标识、时间标识、产地标识、技术标识等）；
    （3）所有经过加工的农产品必须有严格的档案管理（为农产品质量可追溯的基础工作）；
    （4）所有的农产品都要进行风险分析和管理。
    （三）市场流通与检测环节的主要关键控制点
    要完善五大环节，突出九大关键控制点：
    五大环节包括：一是市场流通与检测环节的设施、设备和仪器要完善，管理制度要健全，流通与检测功能要齐备；二是农产品流通的信息要现代化，生鲜农产品、食品的储运要冷链化；三是农产品的生产主体和经营主体要组织化、企业化；四是农产品的产品要标准化、规格化、品牌化、优质化，加工、包装要标准化；五是农产品批发市场要法制化管理，由政府制定标准、科学规划、监管运行。
    在无公害农产品质量安全的全过程管理中市场流通与检测环节的主要关键控制点如下：
    1、农产品市场细分与市场建设环境关键控制点；
    针对不同市场上农产品流通与检测环节的关键控制点不同，要采取不同的市场建设规程的制定和管理要求。
    2、农产品市场经营过程的管理与关键控制点；
    重点抓好商品质量控制与管理、经销商控制与管理、交易服务控制与管理、场内员工控制与管理、交易信用控制与管理等环节的关键控制点。
    3、严格农产品市场准入关键控制点；
    要按照事先保证和事后监督相结合的原则、分类管理和分步实施的原则、统一管理和分工负责原则，实施农产品产地环境保证产品质量必备条件审查制度、农产品加工和流通企业保证产品质量必备条件审查制度、农产品强制检验制度和农产品质量安全市场准入标志制度等四大制度。准入的范围与产品。包括农产品产地批发市场、市民生活区的农贸市场、大型商场和超市、连锁店产品主要以粮油、蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽肉及水产品等六大类经过认证和认定的农产品为主
    4、建立快速检验与检疫体系关键控制点；
    5、建立常规性的市场的普查、抽查体系关键控制点；
    建立农产品质量安全抽检制。建立常规性的农产品质量市场普查、抽查相结合的制度。
    6、产品认证与体系认证体系关键控制点；
    7、信息批露与舆论监督体系关键控制点；
    8、建立农产品管理的追溯体系关键控制点；
    要从生产、进货、销售诸环节实行农产品安全质量承诺制，生产者要向经营者、经营者要向消费者就其生产、销售的农产品做出安全质量承诺。这样，农产品质量安全追溯制度就有了“农产品链”各环节参与主体的自觉行动基础。
    9、农产品市场设施设备的保障关键控制点。
   
    四、北京市无公害农产品管理的地方检测体系与管理机制
    （一）我国无公害农产品管理与检测体系
    1、成立了统一监管的部门
    国家食品药品监督管理局全面负责全国食品卫生安全监管，具体到无公害农产品发展，则由农业部作为一项专项工作牵头组织实施并具体负责监管。
    2、加快基础体系的建设与实施步伐
    建立了农产品质量标准体系、检验检测体系和认证认可体系三大体系。
    （1）农产品质量标准标准体系建设
    到2004年10月我国已经制定了农业国家标准479 项、行业标准1681 项、地方标准17000多项，形成了比较全面的农业质量标准体系。
    （2）农产品检验检测体系建设
    到2004年年底我国已经建成农产品质量监督检验测试中心187个；国家级农产品质量监督检验中心12个。
    （3）农产品认证认可体系建设
    在产品认证方面，到2004年底，我国已有2671 个产品通过了农业部的无公害农产品认证、4030 个产品通过了中国绿色食品发展中心的绿色食品认证，231 个产品通过中绿华夏有机食品认证中心的有机食品认证。
    在体系认证方面，我国正在逐步推行GAP（良好农业规范）、HACCP（危害分析与关键控制点）体系认证、ISO9000 族系列认证等同国际接轨的认证体系，最终与无公害农产品认证、绿色食品、有机食品认证等形成“三位一体、整体推进”的认证基本格局。
    3、通过一系列的法律法规和条例
    当前我国政府正在起草《农产品质量安全法》，要立法建立和完善农产品从农田到餐桌的全过程管理制度。
    4、加强农产品质量安全的源头管理工作
    一是开展了农产品质量安全普查工作；二是建立了农产品质量安全例行监测制度；三是加大了农业投入品的监管力度；四是创建无公害生产基地实施农产品的市场准入制度；五是加强了农产品质量安全宣传和培训工作。
    （二）北京市无公害农产品的管理体系
    北京市无公害农产品管理体系是由三大工程和六大体系构成。三大体系是指：国家农业部 “无公害食品行动计划”，北京市食用农产品安全生产体系建设工程和北京市食品放心工程；六大体系包括：质量标准、质量认证、监督检测、技术支撑、法律保障和信息服务等六部分。
    1、建立了无公害农产品（食品）统一的网络管理体系：成立了由15个单位参加的北京市食品安全领导小组，由分管农业的副市长牵头。
    2、建立完善了北京市无公害农产品的法制管理体系
    3、建立了从田间到餐桌的全过程管理的监管体系
    该体系包括：建立标准化体系；实行严格的市场准入体系；市场监管体系；企业的退出机制与失信曝光制度体系。
    （1）标准化体系建设
    在农产品质量标准的制定方面，以北京市质量技术监督局为主，北京市农业局、林业局、畜牧、水产等部门重点参与制定了适合北京地区的农产品质量标准。组织制订并发布实施了北京市地方《农业企业标准体系》系列地方标准，到2003－2004年累计制定地方标准129项。项，在此基础上，2005年的目标是要再制定农业地方标准50项。
    截至到2004年年底，北京市累计建成标准化基地601个。其中远郊区县是无公害农产品标准化基地发展的重点，累计有基地336个，占全部基地的55.9％。以养殖类为主的基地总共有200个，占全部基地总数的33％。截至2004年10月，北京地区已形成了国家级、市级、区县级三级农产品安全生产基地的格局。其中，国家级农业标准化示范基地30家，市级示范基地441家。
    （2）市场准入制度
    产品认证：截至到2004年年底，我市累计有七批889个安全食用农产品生产基地和企业通过“北京市无公害安全食用农产品”认证，其中有326个基地的532个产品已经成功向农业部无公害农产品认证转换，其中种植业176个企业362个产品，畜禽类129个企业141个产品，水产品类21个企业29个产品。
    体系认证：截至到2003年年底，全市有95家企业通过ISO9000族认证，12家通过HACCP体系认证。
    （3）市场监管制度，建立年产品的检验检测体系和监控体系
    （4）初步建立企业的退出机制与失信曝光制度。
    （三）北京市地方无公害农产品的检验检测体系
    该体系包括：快速检测体系、常规检测机构（由国家级农产品检测中心和北京市地方农产品检测中心构成，其中北京市地方检测机构36家，其中市级的10家，区县级26家。）和无公害农产品防疫体系（北京市的农产品防疫体系由北京市动物保护体系、植物保护体系和水产品保护体系）构成。
    （四）北京市无公害农产品管理与检测体系存在的主要问题
    1、农户生产规模小：农户生产规模小是影响我市无公害农产品快速发展的重要原因。
    2、检测水平相对落后：虽然，相比国内的其他省市北京市的无公害农产品的检测水平已经较高，但是同检测效果而言，检测水平还是相对落后。
    从检测人员的人才结构分析，当前13个有食品检测室的区县级检测机构只有91人，且其中有51人属于初级职称，甚至没有职称，具有本科以上学历的只有50人，显然这样的人才结构已经无法适应日益发展的无公害农产品的检测水平的提高的要求。
    3、市场容量巨大增加了监督难度
    我市大量农产品供应来自外埠。2003年上半年北京市的批发市场中有80%的农产品来自外埠，在连锁超市中北京市供货的农产品占70%，来自外埠的农产品占30%。全部超市的供应量约占全部市场份额的1/3，也就是说，北京市有约63%的农产品来自外埠。
    4、违规的处罚力度不够
    对违规人员和部门的处罚力度太小。
    5、信息不对称问题长期存在
    （五）政府部门在无公害农产品管理与检测中的角色
    从政府部门应承担的工作分析，政府应当主要承担规则制定、市场监管与处罚和信息沟通三大责任。
    五、对策建议
    （一）组织农民实行规模化生产
    1、发展基地+农户的产业化模式
    通过基地+农户的模式来生产无公害农产品的主要思路是由基地负责组织农户实行标准化生产和市场销售环节，基地对所生产的产品负主要责任，单个的农户对其生产的产品负次要责任。
    2、发展农民合作组织，通过协会建立规模效益
    通过这种方式可以有效地把农民组织起来，协会负责组织农民进行生产，协会负责组织农民开展培训，协会负责市场销售，协会负责技术服务，协会负责产品和体系认证。这样协会就可以充分充当龙头企业的作用，把闲散的农户组织起来，形成规模化生产的行业组织。
    3、建立能够带动和吸纳农村劳动力的农业企业
    可以组织成立能够带动和吸纳农村劳动力的农业企业，通过发展订单农业，发展合同农业来实现农民的组织化程度提高，同时也避免了单个农民进入市场要承受的各种风险，企业负责组织农户进行生产，生产要按照严格标准化来实施，产品由企业直接面对市场。
    （二）建立农产品和体系的认证体系，提高市场准入的门槛，提高监测水平
    加快人才培养力度，引进具有现代检测知识的高素质人才充实到队伍中来，或者采取引进来、走出去的发展战略。要充分依靠北京市现有的科技成果和科研单位，应用他们提供的各种成熟技术和成果，提高我们的检测水平和检测能力。
    在市场准入方面，要提高市场准入的门槛，一是所有的农户都要组织起来；二是所有从事无公害农产品生产、加工和流通的企业都要经过体系认证；三是要统一认证标准。
    （三）制定法律法规和标准化体系，为严格执法提供依据
    1、加快北京市及其周边无公害农产品统一市场体系的建立；
    2、采用国家标准与区域标准同时使用的区域标准化体系，就是在建立的大市场内一定要按照农产品的标准采用统一的标准；
    3、完善无公害农产品的标准，建立基本覆盖无公害农产品的标准化体系。
    （四）构建适合北京市市情的无公害农产品追溯系统。
    1、档案管理环节
    首先需要管理的是原产地的登记注册；其次，建立农产品种植、养殖履历；第三，在生产环节的每一步都要实行严格的登记制度；第四，要加快基地认证的步伐，建立市场与生产部门的挂钩，建立农产品的信用管理体系。
    2、标签管理环节
    首先，要对所有从事农产品初级加工和深加工以及参与农产品流通的企业实行登记注册认证制度；
    第二，在对农产品加工过程中要严格按照HACCP体系认证规定的流程组织生产和加工；
    第三，要实施严格的标签管理制度。
    3、条码管理环节
    我们在科研方面首先要加大研究力度，从技术上研究出可以应用的条码识别技术。其次，要加大条码研究成果的推广应用，重点在超级市场和大型农副产品市场应用，并逐步向所有上市农产品应用。
    4、检测与追溯环节
    检测与追溯环节是在应用条码技术的基础上，对问题产品进行追溯，或者按照顾客要求对相关信息进行追溯。
    5、处罚环节
    第一，就是要建立处罚的依据。就是要通过制定法律、法规为执法提供依据。
    第二，要有专门的部门实施处罚，要让农产品安全问题上升到法律高度。
    第三，要开展食品法制宣传和安全教育。