来源：《农业经济研究》
     作者：广西大学 张珂垒 相一华；中国农业科学院农业经济与发展研究所 蒋和平 发布时间：2010.01.11 　　
     摘  要：农业不仅在国民经济中居于基础地位，而且在国际竞争中具有战略地位，关系国家安全。农业增值幅度小，经营风险大，市场地位十分脆弱。对农业的保护和扶持，具有世界共性。在美国这样一个后工业化的国家里，农业占GDP的比重仅有2.2%，农业人口也只占总人口的0.77%。美国以占人口不到1%的人力资源，不仅供应了本国的农产品需求，而且成为世界第一大农产品出口国。美国农业能取得这样的成就，与其政府制定的农业政策是分不开的。
　　关键词：美国，现代农业，政策体系，启示
　　一、美国构建发展现代农业政策体系的背景
　　根据美国宪法的规定，美国政府的任务是建立完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使美国人民享受自由和幸福。可见，宪法未曾授予美国政府直接插手和经营经济事务的权利。但是，如果我们考察一下美国经济发展的历史就可以发现，美国政府早就插手和干预了农业经济事务，并且随着农业经济的发展，政府对农业经济的干预不断加深。在19世纪末、20世纪初美国政府全面卷入了经济事务，美国政府对农业经济的干预仍然远远超过了它对国民经济其他部门的干预。这主要是因为农业在国民经济中占有最重要的地位，只有帮助农民摆脱贫困，才能保证国民经济的顺利发展。
　　农业历来是美国经济发展的基础。19世纪80年代以前，农业在美国经济中仍占有绝对的优势。在19世纪80年代初制造业超过农业而成为一个工业国以后到1912年期间，农产品出口仍占全国出口额的半数以上。从那以后，随着工业及其他产业的发展，农业的比重越来越小。目前，虽然从传统的观点看，无论是农业人口和农业劳动力占全国人口和劳动力的比重，都只占2%左右，但在美国经济发展的整个过程中，农业不仅为国民经济的发展提供了劳动力和原料，而且也提供了资本和积累。因此可以说，在一个相当长的历史时期内，农业起着支持整个国民经济发展的作用。但是，随着国民经济发展步伐的加快，农业的发展则由于其生产特点和资金不足而遇到越来越多的困难。作为国民经济基础的农业发展受阻，势必影响到整个国民经济的持续发展。为了不拖工业和国民经济发展的后腿，政府必然采取各种措施，支持和加快农业经济的发展。
　　二、美国发展现代农业政策体系的主要内容
　　农业政策，是指为影响农业经济健康发展而制定和执行的行为准则。制定政策的主体一般是政府部门。考察美国经济发展的历史，我们就会发现，美国政府很早就开始干预农业经济方面的事务。并且随着国民经济的发展，政府对农业经济的干预不断加深。
　　美国的农业政策经过200多年的发展和完善，已经发展成为一个非常复杂的政策体系。目前，农业立法和政策几乎已经涉及农业的各个方面。下面对这些政策加以归纳总结：
　　1.农业价格和收入支持政策农业价格和收入支持政策把许多农业政策结合在一起，是美国目前最重要的农业政策。
　　在美国，农产品价格几乎完全取决于自由市场上的供求关系，因此美国的政策制定者们认为，只要调整好供求关系，农场主就可以取得合理的价格和收入，摆脱危机状态，取得与其他部门的生产者可比拟的利润率。根据这种思想，美国的价格和收入支持政策包括调整供应和扩大需求两个方面。在调整供应方面，主要是通过农产品计划、销售协议和规程以及作物保险计划来限制产量的过快增长，同时还通过各种储备计划，调节市场供应量；另一方面，则是通过国内食品分配和扩大出口方式来扩大需求。
　　（1）农产品计划。其主要目的就是要把其他纳税人和消费者的一部分收入转移到农场主手里，而消费者则因食品供应数量和质量的改进而得到好处。农产品计划就是通过无追索权贷款把“主要农产品”的价格提高到市场价格以上，以此来增加他们的收入。根据法律规定，对于主要农产品，政府要根据上一年度的年末库存以及对下一年度生产和国内外消费的预测，分别制定下一年度对各种农作物采取控制或放松控制的政策，并且要在年度开始以前公诸于众。对个别农场主来讲，这是一种自愿参加的计划，农场主可以根据政府计划规定各种补偿条件来决定参加计划与否。根据目前的法律，每个农产品计划通常都包括贷款率和无追索权贷款、目标价格和差额补贴、播种面积削减计划、灾害补贴及其他规定。
　　（2）销售协议和规程。对于像牛奶、水果和蔬菜这样的容易腐烂变质的产品，农业部部长则分别在一些地区宣布实施“销售协议和规程”的计划。但须得到2／3以上生产者的投票赞成才可实施。销售协议和规程的总目标是要通过生产者和加工商及处理商之间的协议，控制农产品上市的时间、数量和质量的办法，实现有秩序的销售，缩小市场供应量和价格的季节波动。两者之间的区别在于，销售规程一旦得到2／3以上生产者的批准，就在整个地区内实施，即使是投票反对的人也必须执行，因此带有强制性，而销售协议则不是。目前，销售协议和规程分为联邦牛奶销售规程及蔬菜和水果销售协议和规程两类。
　　（3）农产品储备计划。该计划是美国调节农产品供应政策的一个重要组成部分。由联邦政府资助的农产品公共储备计划的目的是，调节农产品市场供应和稳定市场价格。由政府资助的农产品储备计划分为政府储备和农场主拥有的储备两种。
　　（4）作物保险及灾害援助计划。联邦作物保险是保证农场主，特别是那些多灾地区的农场主免受自然灾害的影响而取得稳定收入的一种重要手段。其目的是要以一个扩大的、改良的作物保险计划来代替灾害援助计划。该法规定，美国农业部为所有保险作物提供30%的保险补贴；向提供作物保险销售和服务的私人公司支付回扣；并限制保险公司可能遭受的作物保险损失。其长远目标是，逐步消除保险费补贴和回扣，并尽可能地由私人公司来取代联邦作物保险公司的再保险职能。作物保险计划大致可分为全风险保险计划、区域单产保险计划、气候作物保险计划三种。
　　联邦灾害援助计划是联邦政府向遭受干旱、洪水、冰雹或龙卷风等自然灾害的农场主提供援助的计划。
　　2.土地和水资源的利用和保护政策土地政策是美国政府最早的经济政策之一。从建国初期一直到20世纪30年代初，土地政策的主要内容是通过出售和无偿分配，开发和利用丰富的土地资源。20世纪30年代是美国土地政策的转折点。从这时起，美国政府的注意力从单纯的公有土地分配明显转到了土地政策的保护方面。主要包括耕地保护计划、土壤保护计划、耕地调整计划等。
　　从美国水资源政策发展的历史来看，在20世纪70年代以前，联邦政府政策的重点在于水资源的开发和利用，而在70年代以后，则明显增加了水资源的保护内容。
　　3.农业教育、科研和推广政策美国的农业教育、科研和推广政策主要是通过农业教育、科研和推广体系来执行的。该体系是由农学院、农业试验站和合作推广站三个系统组成的，这三者紧密结合在一起。他们的结合部在农学院，即由农学院统管全州的农业教育、科研和推广业务，成为一个三位一体的“农业教育、科研和推广体系”。农学院各系的教授必须同时负责教学、研究和推广三项工作。但是，每位教授在时间分配上可以有一定的灵活性，由各系统统筹安排。这三方面的工作是密切相关、相互促进的。例如，教授的研究工作可以丰富他的教学和研究推广的内容，也可以直接把他在研究过程中的最新研究成果传授给学生和广大的农业生产者，这就保证了美国农业技术的先进性。与此同时，教授在深入生产实践搞推广时还可以发现他的研究成果在大面积推广中存在的问题，从而可以进一步完善他的成果。
　　4.农业信贷政策目前，联邦政府的农业信贷政策可以划分为三大类：
　　（1）政府赞助的信贷机构提供的信贷计划。政府赞助的信贷机构是指由联邦政府特许的执行特殊信贷职能的金融媒介。在美国这种信贷机构共有7个，其中有3个机构是专门从事向农场主提供贷款的机构，包括合作社银行、联邦中间信贷银行和联邦土地银行，称为农业信贷体系。
　　（2）政府提供保证的信贷计划。联邦信贷援助也可以通过对私人贷款提供保证和保险及由联邦机构本身出售的债权来提供。保证贷款有两种，即有保证的贷款和被保险的贷款。在政府提供贷款保证的条件下，一旦贷款不能如期偿还，政府允诺支付由私人信贷机构提供的贷款的本金和利息。贷款保证把一部分或全部的风险转移到政府身上，实际上是把私人贷款变成以一种类似政府债券资助的政府直接贷款。
　　（3）政府机构提供的直接贷款。直接贷款是由联邦信贷机构提供的贷款，其目的是要把经济资源用于特殊的用途。当某些社会目标不能通过私人的信贷来源或有保证的信贷达到时，就只好使用政府直接信贷。农业是联邦政府信贷的主要接受者，联邦政府提供的与农业有关的保证贷款和直接贷款主要是由农产品信贷公司、农场主家庭管理局和小企业局提供的。
　　5.农业税收政策在税收政策中，对农业具有重要影响的是个人所得税、遗产税以及公司所得税等。无论是所得税规则还是遗产税规则，农业投资都可以得到税收优惠。所得税优惠主要是因为农业采用现金记账法，许多农业资本开支可以在支出的当年从收入中一次扣除，而且用这种资本开支购买的资产在出售时又可以享受资本收益待遇。而就遗产税而言，应纳税的遗产可按低于他们的市场价格估算和纳税，而且遗产税可以在支付低于市场利率的情况下延期缴纳。如果经营得当，与取得同样经济收益而未取得类似税收优惠的其他部门相比，农业投资只需要缴纳较少的税赋。
　　6.农产品对外贸易政策美国农产品对外贸易政策最主要的是农产品出口政策。到目前为止，美国政府的农产品出口推销计划可以分为以下三种：降低出口价格的计划、扩大出口需求的计划和增加农产品销售机会的政策。美国是世界上最大的农产品出口国，为了使其产品能够顺利地进入世界各国，它必须对各国开放市场。因此，美国基本上是一个开放的市场，这种情况丝毫不妨碍美国政府对农产品贸易实行保护主义政策。但是美国的农产品进口控制多数是非关税的贸易壁垒。美国之所以采取这种保护主义措施，主要是为了维护国内的农业计划，保护农场主免受国外竞争之害和维护安全标准及防止病虫害。
　　7.国内食品援助政策国内食物援助政策从一开始就是作为处理剩余农产品、缓和生产过剩危机的手段提出来的，虽然后来也强调了它在加强国内低收入家庭营养方面的作用，但始终不失为增加国内食物需求的一种重要措施。主要包括食品券计划、联邦儿童营养计划和实物分配计划。
　　三、美国建设现代农业过程中的主要教训
　　在美国所有的农业政策中，农业价格和收入支持政策是受到争论最多的一个政策。因为它给农业经济发展带来的负面影响最为明显。
　　农业价格和收入支持政策把许多农业政策结合在一起，是美国目前最主要的农业政策。这个政策开始于20世纪30年代罗斯福的“新政”时期，是农业危机的产物。它从一开始就是作为反危机的产物出现的，并且随着危机的深化而加深，随着危机的缓和而放松。美国政府每年支出巨额款项，在对国民收入进行再分配的同时，也带来很多负面影响，值得我们引以为戒。
　　1.农业收入和价格支持政策使政府背上了沉重的经济负担尽管美国的农业调整政策包括的内容很多，涉及的面很广，但是它们的目标却是一致的，那就是针对农产品生产过剩的形式，通过控制生产和扩大消费等各种手段，调整农产品市场供求关系，以达到提高农产品价格和增加农场主收入的目的。但是，随着农业科学技术的发展，美国农业生产发展的势头实际上是不可遏制的，因此，农产品价格和农场主收入的增长往往赶不上生产成本的增长，于是政府不得不每年以巨额开支补贴农场主。
　　在美国，政府对农业的扶持大致可分为两个方面。一方面是大力发展农村地区的基础设施（包括物质的和社会的基础设施）以及提供税收优惠和信贷便利，改善农业的投资环境，从而有力地促进了农业经济的发展；另一方面是给予参加政府计划的农场主直接补贴。近年来，美国政府在这方面的补贴数量越来越大，但这种直接补贴最终不可能达到调整政策的目的。
　　2.支持政策的目标难以实现首先，政府直接补贴以控制生产为目的，也就是说，只有那些按照政府计划停耕土地、削减生产的农场主才有资格取得直接补贴。但是，采用停耕部分土地的办法是不可能达到限制生产的目的的。因为影响农产品供应量的因素，除了耕地面积以外，更重要的是技术因素。在现代条件下，农业科学与技术的进步极大地提高了农业生产率。从战后美国的情况看，技术因素是农业生产增加的部分大大超过了因停耕土地而减产的部分。此外，社会上农产品价格下跌会驱使农场主竭力增加生产，因此，这种政策不能遏制生产。
　　其次，从某种意义上讲，直接补贴的政策降低了美国农业的效益。根据价值规律的作用，凡是技术落后、效率低和生产成本高的农场主会亏本，如果他不改进技术，提高效率，就会被逐出农业。只有那些积极改进技术，提高生产效率的农场主才能兴旺发达。但是，美国政府对农场主的直接补贴，往往起相反的作用。因为大量的补贴给了那些生产效率不高的农场主，而且他占有的农场面积越大所得的补贴也就越多（政策规定补贴是根据停耕面积来计算的），从而使这些农场主不积极提高技术水平和发展生产，最终使农业生产成本长期降不下来，农产品竞争能力下降。美国农产品竞争能力下降，同政府大量的直接补贴不无关系。
　　四、美国构建现代农业政策体系对中国的启示
　　1.尽快建立和健全农业保护政策体系，为农业发展提供制度保证实践证明，美国实施农业保护政策取得了显著成效，不仅稳定了农业发展，而且农业生产率的提高又为工业的进一步发展提供了广阔的市场，从而带动了国民经济的持续发展。与国外相比，中国农业在国民经济中的地位和作用更加重要，从为工业发展提供资金到增加市场需求，带动经济发展。中国的工业化是在经济发展低水平下，通过超前发展重工业开始的。农业成为工业化积累的主要资金来源。据测算，农业新创造价值的25%左右被工业部门抽走，造成自身积累长期不足，现代化进程异常缓慢。中国目前已进入工业化中期，工业发展已具备了自身积累的能力，政府对农业实施保护的时机已经成熟。正是由于这种以牺牲农业为代价的工业化政策的实施，再加上农业天生的弱质性特征，因此农业和农村经济异常脆弱。为确保农业稳定发展、农民增产增收，政府应加强农业的保护立法，对有关土地制度、农业开发、农产品流通以及农村人口的非农转移等作出明确的法律规定，对有关农业信贷资金安排、农业税收、农业科技开发和推广应用、农产品价格等方面采取的保护措施制度化，避免以往习惯用临时性政策措施解决农业问题的做法，真正将农业和农村经济的发展纳入法制化、制度化的轨道。
　　2.实施科技兴农战略大力投资农业科研、农技推广和农业教育，依靠科技进步推动农业发展。政府应采取有力措施，加大对农业科技的投入力度，大力发展科技农业。继续深化农业科技体制改革，完善农业科技服务体系，稳定农业科技队伍。同时，大幅度增加农业技术推广应用和农户教育的投入，加强对农民实用技术和职业资格的培训，使农村经济的发展真正建立在依靠科技进步和劳动力素质提高的基础上。
　　3.调整财政信贷政策，为农业发展提供资金支持政府应采用投资、补贴等多种方式，全方位增加对农业的投入，支持农业发展；同时适当调整国家保护农业的方式，全方位增加对农业的投入，国家支农资金不再通过农业行业管理部门，而是直接投资给农民合作经济组织，同时大幅度增加农业科技和农业基础设施建设的投入，改善农业投资环境，激发农民的投资热情，彻底解决中国农产品药物残留和畜禽疫病以及科技人才缺乏、新产品开发慢等困扰中国农产品出口的问题；逐步取消对农产品的直接补贴。尽快制定扶持农业发展的金融政策，通过税收优惠、财政补贴等多渠道吸纳社会资金投入农业，解决目前困扰农业发展资金不足的矛盾；发挥农业发展银行、农业银行等现有金融机构的作用，通过政府担保、财政贴息等形式，支持和引导农业发展，如通过提供低息贷款鼓励农民进行土地改良、购置大型农机具，发放优惠贷款引导农户生产国家所需的农作物产品等。
　　4.不断促进农业商业化改革开放以来，农业商业化为中国农产品产量的提高起到了十分重要的推动作用。我们还需要通过农业商业化使农民种粮的积极性提高，使农产品质量大大提高，品种更多，流通更顺畅，农业管理部门要增设农业经济研究、农产品贸易和销售信息，促进流通特别是促进出口，食品和农产品销售检验等机构要进行农业商业化的调查与研究，为农户提供国内外市场信息（包括进出口对象国贸易政策、环境、运输、检疫、卫生等多方面的信息），促进和帮助农产品的国内外流通特别是出口，如帮助农户与国外买主建立联系、进行农产品的销售检验等工作。把对农民的补贴与农产品的销售挂钩，更能带动农民的生产积极性，可以对已经实施农业商业化的农民发放化肥、农药、新品种、农业机械等，或提供运输补贴。
　　5.大力发展生态农业，增加农民收入结合西部大开发，加大退耕还林还草力度，将农业产业结构调整与生态环境的保护紧密结合起来，大力发展生态农业，变资源优势为经济优势，充分利用丰富的劳动力资源生产绿色食品，稳定农产品价格水平，保证农业的利润不低于其他行业，提高农业的比较效益。
　　6.保护环境保护好地表植被（森林、草地、湿地等）、空气与水资源、野生动物等，严格控制破坏地表植被和污染环境的工业企业、畜牧业和粮食业，逐步减少已经运转的对地表植被破坏严重及对环境污染严重的工业企业、畜牧业和粮食业，鼓励牧草的商业化生产。推广沼气等农村新能源，开发利用太阳能、风能等，科学地利用废物。各级政府应鼓励造林，可以分阶段完成，采用验收合格后再按预先所定的合同分阶段结算付款的办法。要做好江河湖泊的扩容和疏导工作，通盘研究改围堵为疏导的办法，以减少水患等。